Oder können Verträge die europäische Verteidigungsintegration tragen?
Auf der vierten Jahreskonferenz des Juristischen Dienstes der Europäischen Kommission gingen die Podiumsteilnehmer der Frage nach, ob das sich wandelnde sicherheitspolitische Umfeld Europas eine neue rechtliche
Architektur erfordert oder ob die bereits nach den EU-Verträgen verfügbaren Instrumente umfassender genutzt werden sollten.
Am 17.4.2026 veranstaltete der Juristische Dienst der Europäischen Kommission seine vierte Jahreskonferenz in Brüssel. Eröffnet wurde sie mit einer Vormittagssitzung über die rechtliche Landschaft der EU Verteidigungspolitik. Die Diskussion brachte institutionelle, diplomatische, mitgliedstaatliche und wissenschaftliche Perspektiven zu einer Frage zusammen, die sich rasch vom Rand der europäischen Integration in deren Zentrum verlagert hat: Was würde es rechtlich und praktisch bedeuten, eine echte Europäische Verteidigungsunion auf zubauen?
I. Recht als Ermöglichung politischen Handelns
Die Konferenz begann mit einem Redebeitrag von Alberto De Gregorio Merino, Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Europäischen Kommission, der die Verteidigung als eine von vier Säulen innerhalb eines umfassenderen „Mandats der Unabhängigkeit“ der Union verortete, das auch die Wettbewerbsfähigkeit, die Wiedervereinigung Europas durch die Erweiterung sowie den Schutz der in Art. 2 EUV verankerten Werte umfasst. Verteidigung und Wettbewerbsfähigkeit seien, so argumentierte er, keine getrennten Debatten, sondern strukturell miteinander verflochtene Vektoren europäischer Unabhängigkeit. Seiner Auffassung nach werden sowohl die Verteidigung als auch die Wettbewerbsfähigkeit es erforderlich machen, dass Institutionen sowie Politiker in naher Zukunft wichtige – existenzielle politische Entscheidungen zugunsten des europäischen Wohlstands treffen.
Mit seinen Eröffnungsworten gab De Gregorio Merino zugleich den rechtlichen Grundton der Sitzung vor. Das Recht, so sagte er, dürfe nicht bloß als Grenze politischen Handelns verstanden werden. Es sei auch ein Ermöglicher. Aufgabe der EU-Juristen sei es, das gesamte Spektrum der Möglichkeiten innerhalb der Verträge auszuloten, die er als die lebendige Verfassung der Union bezeichnete. Bevor über eine Vertragsänderung gesprochen werde, solle die Union zunächst fragen, ob sie das Potenzial des bestehenden Rechtsrahmens bereits voll ständig ausgeschöpft habe.
Dieser Rahmen ist komplex, denn das verteidigungsbezogene Handeln der EU ruht auf zwei rechtlichen Fundamenten: dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die Podiumsteilnehmer betonten im weiteren Verlauf die Notwendigkeit, diese beiden Verträge zusammen zu lesen und dabei die unterschiedlichen institutionellen Logiken und Kompetenzstrukturen zu wahren, die jeder von ihnen enthält. Die Frage ist nicht lediglich, ob die Union im Bereich der Verteidigung handeln kann, sondern wie sie dies rechtmäßig, kohärent und wirksam tun kann.
Hervorzuheben ist zudem, dass sich die EU-Verträge als wandlungsfähiger erwiesen haben als erwartet, auch in verteidigungsbezogenen Prozessen wie der SAFE-Verordnung oder dem jüngsten Darlehen an die Ukraine. Insbesondere wurden die meisten Instrumente mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet. Auch die für verteidigungsorientierte Instrumente und Prozesse bereitgestellten Mittel sind nicht zu unterschätzen, sind doch die europäischen Verteidigungsausgaben in finanzieller Hinsicht gegenüber Anfang 2022 um 80% gestiegen. Darüber hinaus wird der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) 2028 2034 131 Milliarden Euro für Verteidigung und Raumfahrt vorsehen, was einer Verfünffachung gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum entspricht.
II.Sind unsere Institutionen ihrer Aufgabe gewachsen?
Kommissar Andrius Kubilius, zuständig für Verteidigung und Raum fahrt, hielt die Grundsatzrede und formulierte das Problem mit Schärfe. Europas Verteidigungsherausforderung sei nicht nur eine Frage der Ausrüstung, der Ausgaben oder der industriellen Kapazität. Sie sei auch eine Frage der Institutionen. Neben einer materiellen Verteidigungsbereitschaft brauche Europa eine institutionelle und rechtliche Verteidigungsbereitschaft.
Seine umfassendste Frage lautete: Sind die europäische Doktrin, die Institutionen und die Entscheidungsfindung – die für eine Nachkriegs welt der Stabilität und des Multilateralismus konzipiert wurden – den rasanten geopolitischen Entwicklungen der Gegenwart gewachsen? Ob diese Strukturen in einem Umfeld, das von russischer Aggression, einem wandelnden transatlantischen Verhältnis und der Erwartung geprägt ist, dass Europa deutlich mehr Verantwortung für die konventionelle Verteidigung des eigenen Kontinents übernehmen wird, noch ausreichen, entscheidet darüber, welchen Weg Europa einschlagen muss. Diese Rhetorik spiegelt sich in der Haltung von Vertretern der derzeitigen amerikanischen Regierung wider, etwa von Elbridge Colby, die bereits Prozesse in Gang setzen, um die primäre Verant wortung für Europas konventionelle Verteidigung auf Europa selbst zu übertragen.
Kubilius’ zentrale Frage war daher bewusst zugespitzt: Sind die bestehenden rechtlichen und verfassungsrechtlichen Strukturen für die europäische Verteidigung angesichts dessen eher eine Hilfe oder ein Hindernis für Europas Notwendigkeit, handlungsbereit zu sein – als geeintes Europa und nicht bloß als Verbund von 27 Mitgliedstaaten?
Kubilius stellte dies anhand einer Reihe praktischer und verfassungs rechtlicher Fragen dar. Kann Art. 42 Abs. 2 EUV, der auf die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union verweist, eine echte europäische kollektive Verteidigung tragen? In welchem Verhältnis sollte Art. 42 Abs.7 EUV, die Beistandsklausel, zu Art. 5 des NATO-Vertrags stehen? Welcher würde als das „Rückgrat der europäischen Verteidigung“ fungieren? Kann ein System, das um nationale Verteidigungsvorrechte herum aufgebaut ist, die industrielle Fragmentierung überwinden, unter der es derzeit leidet? Bräuchte Europa eine schnelle Eingreiftruppe (oder, wie manche es nennen würden, eine europäische Armee), falls die Vereinigten Staaten ihre strategische Aufmerksamkeit stärker auf den indopazifischen Raum verlagern? Wie sollten die Gefechtserfahrung der Ukraine sowie die Verteidigungsfähigkeiten des Vereinigten Königreichs und Norwegens mit Europas künftiger Verteidigungsarchitektur verknüpft werden
insbesondere, da eine NATO-Mitgliedschaft der Ukraine kein kurz fristiges (und nicht einmal mittelfristiges) Ziel ist und die EU-Mitglied schaft ihre eigenen Komplikationen mit sich bringt, was es unmöglich (und nicht durchführbar) macht, den Prozess im Eilverfahren voran zutreiben?
Kubilius warf zudem die Frage auf, ob ein neuer zwischenstaatlicher Vertrag über eine Europäische Verteidigungsunion– ähnlich dem Schengen-Vertrag, der möglicherweise das Vereinigte Königreich, Norwegen und die Ukraine einbeziehen und von Institutionen wie einem Europäischen Sicherheitsrat getragen würde– der optimale
Weg für die europäische Verteidigung wäre. Und falls es eine Europäische Verteidigungsunion gäbe, würde diese auch Bestimmungen über ein europäisches militärisches Hauptquartier, gemeinsame Bevorratung und standardisierte Finanzflüsse nach sich ziehen.
III. Kohärenz zwischen Verteidigung, EUV und AEUV ist von größter Bedeutung
Jean-Baptiste Laignelot, Direktor im Juristischen Dienst des Rates der Europäischen Union für die Direktion External Relations (JUR.3), befasste sich mit der Kompetenzfrage. Sein Beitrag wandte sich gegen zwei verbreitete Einwände gegenüber einem stärkeren Engagement der EU in der Verteidigungspolitik. Der erste ist der „pazifistische“ Einwand: dass die EU als Friedensprojekt sich nicht mit Verteidigung befassen solle. Der zweite ist der „nationalistische“
Einwand: dass Verteidigung und Sicherheit ausschließlich den Mitgliedstaaten zukämen, wobei dessen Verfechter auf Art. 4 Abs. 2 EUV verweisen, der folgenden Satz enthält: „Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.“
Für Laignelot verkennen beide Einwände die Struktur der Verträge. Die EU sei in der Tat ein Friedensprojekt, doch die Wahrung des Friedens könne erfordern, sich auf den Krieg vorzubereiten– Si vis pacem, parabellum. Zugleich bedeute der Umstand, dass die nationale Sicherheit in der alleinigen Verantwortung jedes Mitgliedstaats verbleibt, nicht, dass die Union von jeglichem verteidigungsbezogenen Handeln aus geschlossen sei. Die Verträge enthielten bereits eine Kompetenz zur schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, auch wenn sie noch keine gemeinsame Verteidigung im Sinne einer kollektiven territorialen Verteidigung begründeten. Laignelot betonte, dass Art. 42 Abs. 2 EUV, der die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik betrifft, nicht bloß dekorativen
Charakter habe. Die Formulierung, dass die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik „die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union“ umfasse, verweise auf eine Verpflichtung zur Bewegung. Die Verträge definierten die gemeinsame Verteidigung nicht, behandelten die Verteidigungsintegration aber auch nicht als der EU-Rechtsordnung wesensfremd.
Mit Blick auf den AEUV habe sich in den letzten Jahren ein wachsender Bestand verteidigungsbezogener Instrumente herausgebildet, die über Rechtsgrundlagen in der Industriepolitik, der Forschung, dem Binnen markt, der Wirtschaftspolitik, dem Verkehr und der Finanzkooperation verabschiedet wurden. Zu den erörterten Beispielen zählten der Euro päische Verteidigungsfonds, EDIRPA, ASAP, SAFE, EDIP und die militärische Mobilität. Diese Instrumente zeigen, dass die Verteidigungsintegration nicht auf die klassischen GSVP-Instrumente beschränkt ist.
Sie kann auch durch Politikbereiche vorangetrieben werden, die Europas industrielle Basis, die Zusammenarbeit bei der Beschaffung, die Mobilität und die Unterstützung der Ukraine stärken.
Die rechtliche Herausforderung besteht darin, die Kohärenz zwischen dem Handeln nach dem EUV und nach dem AEUV zu wahren. Art. 21 Abs.3 EUV verlangt Kohärenz zwischen den verschiedenen Bereichen des auswärtigen Handelns der EU und den übrigen Politikbereichen, während Art. 40 EUV verhindert, dass GASP- und Nicht-GASP-Kompetenzen einander beeinträchtigen. Die praktische Antwort bestehe nach Laignelots Darstellung nicht darin, das Handeln der EU einzufrieren, sonderndarin, die Rechtsgrundlagensorgfältig zukoordinieren und sicherzustellen, dass AEUV-Instrumente zu Verteidigungszielen beitragen können, ohne ihre wesentliche rechtliche Natur zu verändern.
IV. Die EU ist bereits operativ im Bereich der internationalen Sicherheit präsent
Belén Martínez Carbonell, Generalsekretärin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, näherte sich dem Thema aus der Perspektive der Verteidigungspolitik in der Praxis. Sie begann mit den Gründen, warum die Debatte dringlich geworden ist: Russlands Krieg gegen die Ukraine, hybride Angriffe, Sabotage kritischer Infrastruktur, Instabilität im
Nahen Osten, China als langfristige systemische Herausforderung, Bedenken hinsichtlich der wirtschaftlichen Sicherheit und ein grundlegend verändertes transatlantisches Verhältnis.
Ihre Botschaft lautete, dass die Verteidigungsintegration kein Tabu mehr sei. Die EU bleibe ein Friedensprojekt, doch Frieden erfordere nun Abschreckung, wobei Sicherheit zu einem allumfassenden Begriff werde, der Verteidigungsbereitschaft, äußere Bedrohungen, wirtschaftliche Sicherheit, Energiesicherheit und demokratische Resilienz miteinander verbinde. Dies erfordere jedoch eine strukturierte Diskussion und einen strukturierten Prozess: zur Vision und zu den Zielen der EU-Verteidigungsintegration; dazu, wie diese Ziele in konkrete Werkzeuge und Instrumente übersetzt werden; und dazu, welche Maßnahmen insgesamt auf dem Weg zu einer echten Verteidigungs-
union ergriffen werden müssen.
Martínez Carbonell benannte vier zentrale Ziele der EU-Verteidigungspolitik: die Erreichung der Verteidigungsbereitschaft bis 2030, was eine robuste Verteidigungsindustrie einschließt; die Aufrechterhaltung der Unterstützung für die Ukraine; die Stärkung der Krisenmanagementfähigkeit in der Nachbarschaft der EU; und der Aufbau europäischer Resilienz gemeinsam mit Partnern in aller Welt. Die bevorstehende europäische Sicherheitsstrategie beschrieb sie als den Versuch, die innere und die äußere Dimension der Sicherheit zu verbinden und eine kohärentere strategische Vision zu entwerfen.
Die Ukraine stand im Mittelpunkt ihres Beitrags. Die Unterstützungder EU umfasse mittlerweile militärische Hilfe und Ausbildung, zivile Sicherheitshilfe, verteidigungsindustrielle Zusammenarbeit und Planungen für die künftige Stabilität, einschließlich hybrider und Cyberrisiken, die im Falle eines Waffenstillstands entstehen könnten. Sie hob zudem die Integration ukrainischer Unternehmen in die europäische verteidigungsindustrielle Basis hervor und verwies auf den
technologischen Vorsprung, den die Ukraine im Verlauf des Krieges entwickelt hat. So habe EUMAM beispielsweise bereits nahezu 90.000 ukrainische Soldaten außerhalb der Ukraine ausgebildet, mit Plänen, dies auf das ukrainische Staatsgebiet auszuweiten, sobald die Bedingungen erfüllt sind.
Die Perspektive des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) brachte auch die Partnerschaften ins Spiel. Die EU hat Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaften mit einer Reihe von Drittstaaten geschlossen, darunter Partner in Asien, Afrika und Europa. Sie entsendet zudem ziviles und militärisches Personal unter der Flagge der EU in alle
Welt. Diese Aktivitäten mögen keine EU-Armee darstellen, sie verdeutlichen aber, dass die Union jenseits der rein regulatorischen Sphäre bereits operativ in der Sicherheit und Verteidigung präsent ist. Beispiel hierfür ist die EU-Marineoperation ATALANTA, die sich auf die Bekämpfung der Piraterie am Horn von Afrika und im westlichen
Indischen Ozean konzentriert.
Auf institutioneller Seite forderte Martínez Carbonell eine wirksamere Entscheidungsfindung in der GASP und der GSVP. Sie verwies auf die konstruktive Enthaltung, die Nutzung von Art. 44 EUV für ein Tätig werden kleinerer Gruppen von Mitgliedstaaten, die Passerelle-Klausel zur schrittweisen Ausweitung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit (QMV), die verstärkte Zusammenarbeit sowie PESCO als Mechanismen, die es der Union erlauben könnten, dort schneller voran zukommen, wo durch das Einstimmigkeitserfordernis Lähmung droht. Sie unterstrich außerdem die Notwendigkeit, die NATO europäischerzu gestalten, anstatt EU und NATO gegeneinander auszuspielen.
V. Verteidigung und Sicherheit als Hauptantriebskräfte der europäischen Integration
Botschafterin Mikaela Kumlin Granit, Ständige Vertreterin Schwedens bei der Europäischen Union, brachte die Perspektive eines EU-Mitgliedstaats ein. Ihr Beitrag war eine Erinnerung daran, dass die Verteidigung– auch wenn die Rolle der EU gewachsen ist– nach wie vor in erster Linie eine nationale Verantwortung bleibt. Die Fähigkeitsplanung, Rüstungsentscheidungen und die territoriale Verteidigung liegen weiterhin primär bei den Mitgliedstaaten.
Kurz gesagt war die Rolle der EU früher stärker auf Ad-hoc-Entwicklungen ausgerichtet, die die äußere Seite der Souveränität betrafen Krisenmanagement und einzelne Operationen, die dem weiteren Verständnis der GSVP zuzuordnen waren. Und dies musste mit der Vielfalt der Haltungen in Einklang gebracht werden, die die verschiedenen EU-Mitgliedstaaten einnahmen: von Ländern wie Frankreich, das eine starke nationale Präsenz, aber eine geringere unmittelbare Integration in die NATO-Kommandostruktur aufweist, über Deutschland, das eng integriert ist, dabei aber eine kleinere nationale Präsenzunterhält, bis hin zu Ländern wie Schweden und Finnland, die eine
Anlehnung außerhalb der NATO-Struktur suchten. Aufgrund des markanten geopolitischen Wandels mussten jedoch viele Mitgliedstaaten ihre Position neu bewerten– so traten etwa sowohl Schweden als auch Finnland 2024 der NATO bei.
Kumlin Granit hob außerdem den Ansatz hervor, den Schweden bei der Stärkung seiner Verteidigung und seiner Verteidigungsindustrie verfolgt hat: Ziel sei es stets gewesen, einerseits hochwertige Komponenten weltweit über Lieferketten zu beziehen, die kosteneffizient bleiben und keine vollständige Abhängigkeit schaffen, andererseits
dies mit hochqualifizierten Ingenieuren und Konstrukteuren zu verbinden, was es Schweden ermöglicht, die Entwurfs- und Produktionshoheit zu bewahren und sich volle Handlungsfreiheit zu erhalten. Aus schwedischer Sicht ist der Wandel auf EU-Ebene gleichwohl tiefgreifend gewesen. Verteidigung und Sicherheit haben sich vom Rand
der EU-Politik zu einer der Hauptantriebskräfte der europäischen Integration entwickelt. Russlands Krieg gegen die Ukraine, die langfristige Bedrohung Russlands für Europa, die Instabilität im Nahen Osten und die transatlantische Unberechenbarkeit haben Europa gezwungen, mehr Verantwortung für seine Sicherheit zu übernehmen.
Kumlin Granit begrüßte die neuen verteidigungsindustriellen Programme der EU, darunter SAFE, EDIP und ASAP, warnte aber davor, misszuverstehen, was strategische Autonomie bedeuten sollte. Die Verringerung von Abhängigkeit bedeute nicht, eine Abhängigkeit durch eine andere zu ersetzen. Sie bedeute, resiliente Lieferketten mit mehreren
Lieferanten aufzubauen– einschließlich vertrauenswürdiger Partner außerhalb der EU–, zugleich die Produktionskapazität in Europa zu erhöhen und schädliche Abhängigkeiten abzubauen.
Auch in Bezug auf die NATO äußerte sie sich unmissverständlich. Für Schweden bleibe die NATO, wie für viele Mitgliedstaaten, das Fundament der kollektiven Verteidigung. Die EU solle unnötige Doppelstrukturen und parallele militärische Strukturen vermeiden. Europa verfüge über ein einziges Streitkräftedispositiv; es könne seine Soldaten, Kommandostrukturen oder Planungen nicht zwischen konkurrierenden Rahmenwerken aufteilen. EU-Initiativen sollten daher die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, die für die NATO-Verteidigungsplanung erforderlichen Fähigkeiten bereitzustellen und sich zugleich auf Bereiche konzentrieren, in denen die EU einen klaren Mehrwert bietet.
Dieser Mehrwert ist beträchtlich. Im Falle eines Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats käme der EU eine wesentliche Rolle zu, selbst wenn die NATO die militärische Verteidigung anführte. Die Union wäre zentral für das Flüchtlingsmanagement, die wirtschaftliche Kontinuität, den Euro, das Bankwesen, die Gesundheitssysteme, die Energieversorgung, die militärische Mobilität, Sanktionen, die Unterstützung der Ukraine und die Erweiterungspolitik. Kumlin Granit verknüpfte dies mit dem schwedischen Konzept der „Gesamtverteidigung“: Verteidigung betreffe die gesamte Gesellschaft, nicht allein die Streitkräfte.
Ihre Lesart von Art. 42 Abs.7 EUV war ähnlich pragmatisch. Dessen genaue Funktionsweise bleibe unklar, doch sei er als Ergänzung zu Art. 5 des NATO-Vertrags zu verstehen. Art. 42 Abs.7 EUV könne eine breite Reaktion der EU auslösen– wirtschaftlich, humanitär, im Bereich des Bevölkerungsschutzes, der Infrastruktur und der Resilienz–, während die NATO der Rahmen für die militärische Verteidigung unter Verbündeten bliebe.
VI. Die gemeinsame Verteidigung wird durch kommende Prozesse definiert werden
Dr. Carolyn Moser, Forschungsgruppenleiterin am Max-Planck-Institut, kehrte sodann zu Art. 42 Abs. 2 EUV und dem Gedanken der gemeinsamen Verteidigung zurück. Ihr Beitrag war explorativ angelegt, lieferte aber eine der tragfähigsten rechtlichen Schlussfolgerungen: dass die Unbestimmtheit der Vertragssprache nicht allein als
Problem, sondern als Chance betrachtet werden sollte. Insbesondere sei die ausdrückliche Erwähnung der gemeinsamen Verteidigung in den Gründungsverträgen der EU bereits für sich genommen bemerkenswert.
Moser beschrieb Art. 42 Abs. 2 EUV zugleich als Endpunkt und als Katalysator. Er sei ein Endpunkt, weil er vorsieht, dass die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu einer gemeinsamen Verteidigung führen kann. Er sei aber auch ein Katalysator, weil der Weg hin zur gemeinsamen Verteidigung selbst die Integration
vorantreiben kann, noch bevor eine endgültige Entscheidung getroffen ist.
Sie betonte, dass die GSVP in einem besonderen rechtlichen und institutionellen Umfeld operiere. Der Europäische Rat, der Rat, der Hohe Vertreter und der EAD spielten zentrale Rollen, während das Europäische Parlament und der Gerichtshof eingeschränkter beteiligt seien als im allgemeinen EU-Recht. Zu der ruhenden Beistandsklausel gebe es wenig etablierte Praxis, begrenzte Rechtsprechung und vergleichsweise spärliche wissenschaftliche Literatur. Das bedeute, dass die Rechtsgemeinschaft mit unbestimmten Begriffen und unvollständigen Präzedenzfällen arbeiten müsse.
Doch Art. 42 Abs.2 EUV sei keine rechtliche Kuriosität. Moser argumentierte, dass das EU-Recht gegenüber der Finalität der Verteidigungsintegration nicht gleichgültig sei. Die Verträge verwiesen bewusst– wenn auch vorsichtig– auf die gemeinsame Verteidigung. Die Kompetenz sei sui generis: Sie habe einen zwischenstaatlichen Charakter, hänge von den Mitteln der Mitgliedstaaten ab und wirke über besondere Verfahren, schließe aber supranationale Institutionen nicht davon aus, verteidigungsbezogene oder ermöglichende Maßnahmen auf der Grundlage anderer Vertragsbestimmungen zu erlassen.
Der Inhalt der gemeinsamen Verteidigung bleibe undefiniert. Das lasse, so Moser, Raum für eine pragmatische Ausgestaltung. Die gemeinsame Verteidigung dürfe weder auf die gegenseitige Verteidigung noch auf äußere Krisenmanagementeinsätze reduziert werden. Sie könne strategische Planung, Verlegefähigkeit, Konfliktbewältigung, Fähigkeitsplanung, Partnerschaften sowie eine Form gemeinsamer Führungs- und Kommandostruktur umfassen. Die Debatte sollte jedoch nicht in maximalistischen Bezügen zu einer supranationalen EU-Armee oder zur gescheiterten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft gefangen bleiben. Modulare, funktionale und zurückhaltender angelegte Arrangements könnten nützlicher sein. Ein Beispiel für eine erfolgreiche Initiative sei das Europäische Lufttransportkommando (EATC).
Der rechtliche Weg bliebe gleichwohl ein anspruchsvolles zweistufiges Verfahren. Der Übergang zur gemeinsamen Verteidigung erforderte einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates, gefolgt von
einer Annahme durch die Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften– in der Praxis eine Form der Ratifizierung. Das berge offenkundige politische und verfassungsrechtliche Risiken. Moser warnte zudem, dass die nationalen verfassungsrechtlichen Anforderungen sorgfältiger erfasst werden sollten und verwies dabei insbesondere auf das Lissabon-Urteil des deutschen BVerfG und dessen Implikationen für jeden Schritt hin zu einer gemeinsamen Verteidigung. Ebenso umfasse dies die Vereinbarkeit mit den Besonderheiten nationaler Verteidigungskulturen und Eigenheiten wie der Neutralität, aber auch mit einer unabhängigen nuklearen Abschreckung.
VII. Die einheitliche Rechtsordnung der EU ist flexibler als angenommen
Die Frage-und-Antwort-Runde bekräftigte mehrere übergreifende Schlussfolgerungen, ohne die Richtung der Debatte zu verändern. Erstens erscheint der vermeintliche Konflikt zwischen einem Handeln nach dem EUV und nach dem AEUV im Verteidigungsbereich weniger absolut als bisweilen angenommen wird. Verteidigungsbezogenes
Handeln nach dem AEUV kann zu den Zielen der GASP und der GSVP beitragen, sofern die Rechtsgrundlage zutreffend gewählt und die Wesensart des betreffenden Politikbereichs gewahrt wird.
Zweitens hat sich die Bedeutung der „Wahrung des Friedens“ gewandelt. Die Union mag ein Friedensprojekt bleiben, doch Frieden zuwahren bedeutete einst, einen Krieg zwischen den Mitgliedstaaten zu verhindern, dann das äußere Krisenmanagement zu unterstützen und schließt nun zunehmend die territoriale Verteidigung und die Abschreckung ein. Wie Moser es ausdrückte, verlasse die EU ihre „Komfortzone der normativen Macht“. Die Herausforderung bestehe darin, dies zu tun, ohne ihre Grundsätze aufzugeben.
Drittens sind Flexibilitätsmechanismen nicht länger Randerscheinungen. Die konstruktive Enthaltung hat seit Russlands umfassender Invasion der Ukraine an Bedeutung gewonnen und erlaubt es der Union, zu handeln und zugleich Mitgliedstaaten mit Neutralitätsbedenken oder abweichenden verfassungsrechtlichen Positionen zu
berücksichtigen. Auch Art. 44 EUV, die verstärkte Zusammenarbeit und eine ambitioniertere Nutzung von PESCO wurden als mögliche Wege erörtert, um es handlungswilligen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, schneller voranzukommen, ohne anderen die Tür zu verschließen.
Viertens bleibt die nukleare Abschreckung eine ungelöste und politisch sensible Frage. Die Diskussion brachte keine gefestigte rechtliche Antwort hervor, und das Podium behandelte sie mit Vorsicht. Der nukleare Rahmen der NATO bleibt für viele Mitgliedstaaten zentral, während jede Europäisierung des nuklearen Schutzes in erster Liniepolitische Entscheidungen der Mitgliedstaaten erfordern würde und nicht eine bloße rechtliche Anpassung. Letztlich gilt, wie Botschafterin Kumlin Granit zuvor formulierte: Verteidigung betrifft die gesamte Gesellschaft und sollte daher auch als solche entschieden werden. Zum Abschluss der Vormittagssitzung kehrte Clemens Ladenburger, Stellvertretender Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Kommission, zu dem Gedanken zurück, dass die EU über zwei Verträge, aber ein Rechtssystem verfügt. Der EUV und der AEUV bildeten eine einheitliche EU-Rechtsordnung mit gemeinsamen Werten, Zielen, Grundsätzen und Auslegungsmethoden. Das sei von Bedeutung, weil sich die Verteidigungsherausforderung nicht auf einen Vertragstitel oder eine institutionelle Methode beschränken lasse.
Die Schlussfolgerung sollte daher weder lauten, dass eine Vertragsänderung entbehrlich sei, noch dass das bestehende Recht ohne Weiteres ausreiche. Vielmehr gilt: Die bestehenden Verträge enthalten ein breiteres Spektrum an Verteidigungsmöglichkeiten als oft angenommen wird und Juristen (wie auch Politiker) müssen diese Möglichkeiten nun mit größerer Ernsthaftigkeit erfassen.
Die rechtlichen Fragen sind nicht länger abstrakt. Europa nutzt bereits AEUV-Instrumente zur Unterstützung der Verteidigungsindustrie, der militärischen Mobilität und der Ukraine. Es erprobt bereits die Flexibilität von GASP und GSVP durch die konstruktive Enthaltung und andere Mechanismen. Es wird bereits darüber debattiert, wie Art. 42
Abs. 7 EUV in der Praxis funktionieren würde und ob Art. 42 Abs. 2 EUV weiterhin ruhend bleiben kann.
ine echte Europäische Verteidigungsunion wird nicht aus einer einzigen rechtlichen Formel hervorgehen. Sie wird politischen Willen, mitgliedstaatliche Eigenverantwortung, NATO-Kompatibilität, industrielle Kapazität, gesamtgesellschaftliche Resilienz und einen sorgfältigen Umgang mit den Verträgen erfordern. Gleichwohl steht das
Recht nicht außerhalb der strategischen Debatte. Es ist einer der Orte, an denen über Europas Handlungsfähigkeit entschieden wird. Und unser europäischer Rahmen ist tragfähig genug, um darauf aufzubauen.
Marten Männis
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